美国国家档案与文件署（以下简称NARA）负责对美国联邦机构所有载体形式档案的管理情况进行检测和评估，以维护各方权利、确保政府问责、保存和提供利用具有长久价值的文件档案。NARA行使这项职责的依据是《美国法典》第44篇第2904（c）（7）条和第2906条，这些规定授权NARA监督和检查联邦机构的档案管理工作是否遵从联邦法律法规，对具体问题或关注事项进行调查，并根据检查结果提出建议和改进要求。

本报告是对联邦机构的部门开展灾害响应与恢复档案管理工作进行专项检查的综合报告。NARA之所以对这类档案进行检查，是因为联邦政府灾害响应与恢复的影响范围越来越大、频次越来越高、花费越来越多，因此，相关档案的证据作用越发重要。本次检查主要针对总统政策指令第8号所列举的联邦灾害响应与恢复各任务领域相关档案。根据该指令，响应措施包括“在事件发生后挽救生命、保护财产和环境以及满足基本人类需求”，恢复措施包括“协助受事件影响的社区有效恢复”。由美国国土安全部（DHS）主导的国家应急响应机制（NRF）和国家灾害恢复机制（NDRF）对各联邦机构在灾害事件中应当承担的协调或支持任务作出安排，为联邦机构在灾害响应与恢复中的各项任务提供行动指南。在国家应急响应机制中，这些任务被称为紧急支持功能（ESF），而在国家灾害恢复机制中，被称为恢复支持功能（RSF）。

美国国家档案与文件署关于联邦机构灾害响应与恢复档案工作情况的专项检查报告 （节选）

NARA选取了一些承担紧急支持功能和恢复支持功能任务的机构和其他承担支持任务的机构进行检查，一是评估受检机构遵守联邦档案管理法规的程度，二是评估受检机构档案管理政策和程序在形成、利用和保管灾害响应与恢复相关档案方面的有效性。

7家受检机构的有关部门分别是：联邦应急管理局（FEMA）响应与恢复办公室（司），美国陆军工程兵团（USACE）应急管理部门，美国林务局（USFS）国家和私人林业、消防和航空管理部门，住房和城市发展部（HUD）灾害管理和国家安全办公室，小企业管理局（SBA）灾害援助办公室，卫生和公共服务部（HHS）防备和响应助理办公室，内政部（DOI）应急管理办公室和环境政策合规办公室。

此次NARA检查的范围仅限于这些机构有关部门在灾害响应与恢复方面的档案保存政策及其执行情况，而非对受检机构的档案管理进行全面检查。需要特别说明的是，本次检查的重点是电子档案，包括各种形式的电子信息，侧重点是政策、培训和归档计划的执行情况。参与灾害响应与恢复的所有联邦机构应将本报告的调查结果和建议应用于其档案管理和灾害响应与恢复中，以改进灾害响应与恢复中的档案管理工作。

调查结果和建议

以下调查结果和建议涉及灾害响应与恢复档案管理面临的最紧迫问题，包括宏观政策和程序性问题。所有参与灾害响应与恢复的机构都必须对档案管理工作、灾害响应与恢复工作之间的关系进行全面审查，以确保将机构的档案管理政策、程序和实践都恰当地纳入灾害响应与恢复工作中。

1. 项目管理要求

调查结果1：需要制修订灾害响应与恢复档案管理的政策和程序，并监督指导其运行

虽然大多数受检机构都有档案管理的一般政策和程序，但实际运行情况参差不齐。NARA发现，档案管理工作、灾害响应与恢复工作之间存在很大的政策和程序衔接缺口，两项工作之间几乎没有协作或合作。两名受检机构的工作人员对在灾害响应与恢复中主动进行档案管理的必要性提出了质疑。与此同时，由于这次检查，一些机构部门正在重新审查其灾害响应与恢复工作中的档案管理行为。即使是那些制定了灾害响应与恢复政策或指南的机构，在较长一段时间内也没有更新这些政策或指南，没有评估档案管理操作的有效性。

同时，也缺乏政策和程序对行使灾害响应和恢复职能的各小组、办事处等临时机构与总部、区域办事处等单位的档案管理人员进行协调。各机构配备了各种各样的小组和办事处，如联席办事处（JFO）、灾害恢复办公室（RFO）和事件管理小组（IMT），这些小组和办事处在灾害响应和恢复过程中收集和保存文件。应通过政策和程序对这些部门与机构档案管理员的关系进行明确规定，确保在灾害响应与恢复过程中由档案管理员管理档案。

机构的档案管理政策与灾害响应和恢复程序方面也存在缺失，例如：①缺少为事件应对和恢复工作而雇用的临时人员和其他工作人员的离职许可政策；②缺少防止未经授权处置文件和处置受损文件的规定；③未将联邦文件和数据所有权方面的规定纳入灾害响应和恢复服务合同；④缺少对参与灾害响应与恢复的办事机构和工作项目进行档案管理评价的程序。

如果在灾害响应与恢复职责和需求各方面没有明确的政策、程序和指导，就不可能保证文件档案连续性和对联邦机构履职的问责。

建议1：各机构必须为参与灾害响应和恢复的办公室、项目及人员制修订相关政策和程序，以确保根据机构和联邦档案管理要求收集、保管、移交和处置档案。

调查结果2：各机构没有要求参与灾害响应和恢复的工作人员履行档案管理职责，也没有为负责事后接收和保管档案的办公室配备档案管理员

受过档案管理培训的灾害响应和恢复工作人员较少是一个紧迫的问题。受检机构都没有规定和明确提出应当指派受过档案培训的人员参与灾害响应和恢复工作。大多数机构的灾害响应与恢复项目都使用国家事故管理系统（NIMS）中的事故指挥系统（ICS），该系统要求在灾害响应与恢复中设置一个文档工作主管（DOCL）职位，负责事故中的文档管理，但通常该职位没有纳入机构的档案管理流程。如果为某一灾害建立了事故指挥系统，就需要设置文档工作主管这一职位，但即使在应急管理局，也出现职位临时填补或基于事件类型和预算限制而不填补的现象。

在没有指定文档工作主管的情况下，灾害响应与恢复中的文档工作就由规划部门负责人或事件指挥官负责，但鉴于负责人或指挥官的职责范围很广，除非将文档工作授权给其他事故处理人员，否则无法有效开展工作。在检查过程中，向NARA提供的这类授权证据有限。此外，文档工作主管或其他此类事件人员的工作与总部、区域办事处等档案管理人员的工作对接较少。

目前，将档案管理员纳入灾害响应与恢复的主要手段是在参与事件处置项目中设置档案管理员、档案联络员（RL）和档案保管员或协调员（RC）。这类档案人员应全程跟进灾害响应与恢复行动，确保了解从人员部署、文件失效到事件最终结束方方面面相关文件操作的内容。训练有素的档案管理员必须审查从行动中移交的文件，确保按照机构档案保管期限表的规定收集好档案。必须将档案管理员纳入灾害响应与恢复行动，以跟踪灾害响应与恢复中档案形成和收集的变化，并根据需要修正这一关键领域档案实践和程序。

在一些情况下，机构没有按照政策为灾害响应与恢复配备诸如档案联络员、档案保管员等档案工作人员。各机构应齐心协力，确保在灾害响应与恢复中配备训练有素的档案管理人员，并为与灾害响应与恢复相关的档案管理办公室配备充足的人员。

建议1：各机构必须根据政策为参与灾害响应与恢复的办公室和项目组配备档案管理人员。

建议2：机构的档案管理方案必须为所有参与灾害响应与恢复的工作人员制定具体的角色任务和责任指南。

调查结果3：被派往灾害响应与恢复的工作人员没有接受过针对机构特殊情况的档案管理培训和处理联邦档案的指导

受检机构并没有以统一的方式指派受过培训的档案人员参与灾害响应与恢复，而那些指派受过培训的档案人员履行档案管理职责的机构也没有始终如一地为他们提供有针对性的档案管理培训。

目前，在国家事故管理系统内，应急管理局对文档工作主管有资质要求，各单位可以在网络紧急行动中心（WebEOC）系统内聘用文档工作主管作为灾害响应与恢复的人力资源，履行这一职能的人员必须完成职位任务书（PTB）要求的国家资格系统（NQS）培训，该培训已被其他联邦机构采用，是针对希望认证为灾害响应与恢复文档工作主管的一般培训，内容包括从最初建立联合行动组到事件结束将文件移交给有管辖权的机构的全过程职责。在灾害响应与恢复中，各机构建立和撤销灾害恢复办公室、事件管理小组、事件支持小组和其他业务部门的程序应当相同。

此外，还应辅以针对机构特殊情况开展的档案管理培训。在受检机构中，只有美国林务局对被派往灾害响应与恢复的工作人员进行了专门培训。这种培训运用工作辅助工具J—342，是由国家野外火灾协作组（NWCG）独立开发的。培训包含了在整个火灾事件中文档工作主管的工作内容，并在部门网站上提供关于事件管理小组文件收集、保管和处置工作的相关信息。美国林务局工作人员表示，大多数培训内容都能够在火灾事件中得到应用。

除美国林务局外的其他受检机构缺少或没有针对灾害响应与恢复工作人员的责任和义务的档案管理培训。有必要对参与灾害响应与恢复的工作人员进行分层的、基于角色的档案管理培训（例如，文件形成者和向总部或有管辖权机构移交文件的档案管理员，区域或主办单位的档案管理员）。所有参与灾害响应与恢复的人员都应接受某种程度的培训，了解档案管理的重要性，而在灾害响应与恢复过程中负责处理档案的人员则应接受针对其机构需求和要求的档案管理培训。

建议1：机构的档案管理政策和程序必须要求对被派往灾害响应与恢复的所有工作人员进行适当水平的档案管理培训。

建议2：各机构必须提供、更新或审查针对参与管理灾害响应与恢复档案的工作人员的档案管理培训。

建议3：应用国家事故管理系统中的事故指挥系统，设置文档工作主管职位的机构必须审查和更新其工作辅助工具或说明，以确保培训要求中包括机构特有的文件处置和移交说明。

2. 档案保管期限表要求

调查结果4：灾害响应与恢复档案的保管期限表已经过时，各机构对相同或类似档案保管期限的规定各不相同

灾害响应与恢复档案的形成是一个动态过程。形成档案的类型和档案管理方式经常变化。NARA发现，许多被检机构的档案保管期限表已不能适应灾害响应与恢复工作的变化，已经过时，需要重新审查和修订。

所有被检机构必须审查和修订其现行的纸质和电子档案的保管期限表。许多机构的档案保管期限表过于陈旧，有些甚至可以追溯到20世纪70年代，且没有涵盖以多种形式形成的档案或已从纸质转换为电子格式的档案。联邦应急管理局、住房和城市发展部、小企业管理局、美国陆军工程兵团仍在使用20世纪70—90年代的旧表。对于过去30年中新出现的一些档案集、档案类型和格式，需要用最新的档案保管期限表加以规定。

各机构保管同一类型灾害响应与恢复档案的期限也有很大差异。受检机构向NARA移交具有永久保存价值档案的期限为文件办结后的5～30年不等，移交具有定期保存价值档案的期限为文件办结后的2～75年不等。机构需要根据其在灾害响应与恢复中的活动，对档案保管与移交期限进行调整。虽然各机构根据灾后有关业务和法律规定，需要设定不同的档案保管期限，但通过协调制定统一的档案保管期限和处置方案，将完善联邦灾害响应与恢复活动的问责制，促进档案开放利用，并有利于持续将具有永久保存价值的档案移交NARA。

另一个紧迫的问题是，各机构需要审查和修订档案保管期限表的实施细则。一些机构虽然制定了档案保管期限表，但将灾害响应与恢复档案的保管期限认定为永久，而将所有其他档案的保管期限认定为定期。在大多数情况下，机构并没有在其政策或程序中明确说明参与灾害响应与恢复的工作人员或管理灾害响应与恢复档案的人员在灾后如何鉴定档案的保管期限是永久还是定期，以及应该如何执行档案保管期限表。

建议1：所有机构必须审查并在必要时制修订灾害响应与恢复档案保管期限表。

建议2：使用档案保管期限表对档案保管期限进行鉴定的机构必须明确鉴定标准和程序。

建议3：机构的档案管理方案必须包含内部控制措施，以便配合灾害响应与恢复活动，审查经批准的档案保管期限表的执行情况，并确保根据机构规定、业务要求或国家利益，充分捕获和保存相关档案。

3. 电子档案管理要求

联邦机构在参与灾害响应与恢复的过程中使用各种电子工作流和电子信息系统，包括事件管理系统、借贷系统、捐赠系统，以及诸如应急供电系统等专门系统。应急供电系统被卫生和公共服务部防备和响应助理办公室用来跟踪在灾害中因失去电力而处于危险之中的健康人群。参与灾害响应与恢复的机构目前正在努力提高电子工作流和电子信息系统的互操作性和互联性。NARA发现，在大多数情况下，档案管理工作没有与灾害响应与恢复电子信息系统、应用程序和工作流的开发工作相结合。

调查结果5：适用于电子信息系统（EIS）的灾害响应与恢复档案保管期限表目前仍处于未研发或滞后状态，这不仅会影响档案的鉴定与处置，还会影响灾害响应与恢复电子信息系统的需求集成、开发设计和维护

近年来，受检机构一直在开发和使用电子信息系统与应用程序，以便开展日趋复杂的灾害响应与恢复工作。然而，各机构的档案管理部门与人员并没有参与上述系统的开发。

档案管理工作与参与开发灾害响应与恢复电子信息系统的首席信息官办公室（OCIO）工作或IT程序进行集成，对于适当调度系统及其数据至关重要。调查发现，档案管理部门不仅在电子信息系统开发伊始没有参与其中，而且直到系统开发工作完成也没有提出过系统需求。缺乏协作将直接影响机构档案管理参与系统调度，以及参与灾害响应与恢复电子信息系统的迁移或停用。

调查发现：只有美国林务局的档案保管期限表专门对灾害响应与恢复的电子信息系统、应用程序进行了规定。此外，一些机构计划开发单独的灾害响应与恢复系统，开发工作正处于计划审查阶段，但仍有机构没有此项计划。总体来说，大多数机构还没有更新或创建灾害响应与恢复电子信息系统工作方案。

调查发现：只有美国林务局的档案保管期限表专门对灾害响应与恢复的电子信息系统、应用程序进行了规定。此外，一些机构计划开发单独的灾害响应与恢复系统，开发工作正处于计划审查阶段，但仍有机构没有此项计划。总体来说，大多数机构还没有更新或创建灾害响应与恢复电子信息系统工作方案。

无法对灾害响应与恢复电子信息系统进行编目和调度，就会使机构面临数据丢失的风险，无法向联邦政府和公众提供有用的信息，并阻碍预算管理局和NARA《电子文件和电子档案转型（M—19—21）》有关目标的实现。该目标曾指出，所有由机构创建和保管的档案必须符合NARA档案保管期限表的规定，而且机构的业务实践从传统流程过渡到电子化工作流程时，必须更新档案保管期限表。

建议1：在遵从联邦法规的前提下，按照政策、程序将机构档案管理模块集成到灾害响应与恢复电子信息系统中。

建议2：根据政策和程序，机构档案管理部门必须定期对灾害响应与恢复电子信息系统进行检查。

建议3：还没有灾害响应与恢复电子信息系统的机构必须制定方案开发系统。

调查结果6：各机构没有在灾害响应和恢复期间和事后为模拟和非结构化电子文件处置提供支持

参与灾害响应与恢复的机构保存了灾害响应与恢复档案，但大多数机构没有按照联邦法规的要求对档案进行管理，以确保只有授权人员可以处置档案，并为最终移交提供便利。有效跟踪和控制灾害响应与恢复期间形成的档案，有助于准确记录机构开展的活动。机构在灾后对文件进行有效的收集、归档和管理，有助于将灾害发生地的单位、地区办事处、应急总部全面纳入机构档案管理，并确保其全程参与。

灾害响应与恢复过程中形成的档案数量庞大、存在重复，而且以多种形式保存。受检机构往往以模拟或电子形式将档案存储在不同媒体介质、不同场所。这些档案被存储在官方存储器、共享存储器或微软提供的协作平台Sharepoint内。在某些情况下，这些档案会在存储器中保存长达数十年，但机构没有采取任何长期保存措施来保障其长期具有可读性。甚至还有些机构仍然将档案以纸质形式堆放在库房。

在档案的保存上，基于文件副本的云共享访问服务模式较为普遍。几乎所有档案管理员都提及，他们难以确保灾害响应与恢复档案的长期保存，无法按照《信息自由法》（FOIA）的要求对其进行跟踪，并且难以对这些档案进行处置。值得一提的是，有3家机构正在努力开发电子档案管理系统（ERMS），但目前仍处于开发阶段。

有了如此众多可用的档案保存机制，各机构必须出台准确的档案保管期限表和移交档案清单目录，以便适时查找所需档案。在检查过程中NARA还发现，有些机构并没有妥善保管移交档案清单目录，甚至有的机构连编制目录的计划都没有。

由于缺乏政策支持，机构在保存该类档案时选择延长保管期限，从而暂缓档案处置的进度。此外，未将应归档文件存储在联邦档案中心（Federal Records Center）（译者注：由NARA设立和运行），会影响机构识别并移交具有永久保存价值的档案。

建议1：各机构档案管理部门必须出台有关政策和程序，以建立和维护灾害响应与恢复档案的政策支持机制。

建议2：机构必须对各种形式档案的保管期限表和移交档案清单目录进行更新。

建议3：机构必须按照NARA公布的档案保管期限表对灾害响应与恢复档案进行处置。

调查结果7：缺少明确程序来捕获灾害响应和恢复中由政府、个人移动设备、社交媒体平台形成的各种文件

在灾害响应与恢复过程中，出于提高效率或方便操作等原因，工作人员之间、机构之间、地方政府和公众之间往往使用手机、笔记本电脑和平板电脑等各种移动设备和社交媒体应用程序进行通信。

各机构负责管理由短信、加密通信、即时通讯以及社交媒体直接创建的文件和各机构开展应急响应和恢复工作形成的社交媒体信息，这些被定义为联邦文件。为协助各机构开展工作，NARA早在2014年2月和2015年2月的两份公告（Bulletin 2014—02、Bulletin 2015—02）中就提供了电子通信和社交媒体文件管理的指导策略。

本次受检机构都制定了涉及电子邮件、个人移动设备、社交媒体平台的文件档案管理政策，大多数要求在适当的机构文件管理系统中获取政务信息。在灾害响应与恢复中，一些机构建立了从公共服务器捕获信息的程序，但这也只基于本地基础设施，没有实现整个机构的统一应用。灾害响应与恢复程序仅限移动设备使用，而没有提供存储说明，也没有关于恢复联邦文件信息的指导。尤其在个人设备上创建有关联邦文件时需要特别注意。

建议1：灾害响应与恢复期间使用移动设备和社交媒体平台的策略，必须包含从创建、维护文件到移交至机构档案保存系统的说明。

关于灾害响应与恢复档案管理注意事项

美国国家档案馆

通过国家应急响应机制和国家灾害恢复机制，美国应急管理局在重大事故的灾害响应与恢复中充当协调机构，并通过国家事故管理系统等工具向其他机构分配任务。然而，在这些事件处理过程中，既没有针对档案管理活动的协调机构，也没有总体层面上的联邦灾害响应与恢复政策或指南，这就无法确保参与灾害响应与恢复活动的联邦机构能够正确获取并保存档案。因此，不同机构在灾害响应与恢复中捕获的档案可能有所不同，并且这些档案有不同的处置措施和保管期限。这不利于公众获取灾害响应与恢复档案、档案保存以及将具有永久保存价值的档案移交NARA。尽管基于法律、业务或其他法定需求，机构出于维护自身利益会妥善保管档案，但在单个部门或机构联盟领导下协调关于灾害响应与恢复档案管理的政策和程序、通过分享最佳实践或解决共性问题加深彼此间合作也是至关重要的。美国林务局参与了国家野外火灾协作组，协作组制定了跨机构的档案管理计划与指南，并组织了相关培训。在参与减灾行动的所有联邦机构中建立这样一个组织被视为是最佳做法。

尽管NARA不能正式要求参与国家应急响应机制和国家灾害恢复机制的机构建立这样一个联合体，但NARA真诚地为在灾害响应与恢复中发挥作用的机构提出以下建议：

（1）至少应在国家应急响应机制和国家灾害恢复机制中指定一个协调机构，以监督和检查联邦机构在灾害响应与恢复中的档案管理活动，并将档案管理纳入灾害响应与恢复指南，如国家事件管理系统。

（2）作为联邦灾害响应与恢复活动的协调机构，应急管理局应采取初步措施，建立一个跨机构的联合体，共同商讨灾害响应与恢复档案管理要求。

（3）参与灾害响应与恢复活动的部门和机构联合体应审核当前的档案保管期限表，以尽可能地确保相似的档案有相同的处置措施和保管期限。

（4）NARA将探索编制通用的灾害响应与恢复档案保管期限表。

总结

2018财年，美国官方公布其领土上发生了124起灾害和61起重大灾害。其中14起灾害的损失超过10亿美元。仅野外火灾就耗资240亿美元，造成100多人死亡，1.85多万所房屋被毁。美国国家海洋和大气管理局估计，2018年所有灾害响应与恢复的成本超过910亿美元。

灾害发生的频率和规模不断增加，使得联邦政府必须充分记录其在灾害发生期间和之后的应对活动。对联邦政府来说，准确记录伤亡人数、财产损失、物资成本、救灾人员调动及部署等情况并保存相关档案至关重要。这些记录联邦机构在灾害响应与恢复期间和之后活动的档案对于保护雇员和公民权益来说同样至关重要。

尽管本报告仅侧重于灾害响应与恢复档案管理，但也应当对审查档案管理的条件进行规定。根据《美国联邦法规》第36卷12章B部分的要求，维护现行政策和程序、档案保管期限表、移交档案清单目录、处置措施以及在电子信息系统中纳入档案管理要求等，都是机构档案管理工作的一部分。在灾害响应与恢复过程和后续工作中，其相应的档案管理必须包含在7个受检机构的总体档案管理项目中，就像这些机构都要参与灾害响应与恢复一样。

通过采纳本报告提出的建议，这些机构不仅可以改进其灾害响应与恢复档案管理实践，还将改进其总体的档案管理工作。

译者单位：中国人民大学信息资源管理学院、国家档案局、国家档案局档案干部教育中心

图片来源：作者提供